本文转自：张凤荣 清华同衡规划播报

 

2022年10月11日下午，中国农业大学博士生导师张凤荣教授受邀出席“大师讲堂”系列活动，以《解析中国耕地现状，落实耕地保护目标》为题作主题讲座，并与清华同衡专家开展学术交流。

 

 

张凤荣教授分别从耕地概念变迁与耕地面积讨论、耕地质量与耕地质量分等、耕地产能与现实产量、18亿亩耕地红线保护内涵、中国耕地现状及耕地后备资源状况、中国耕地保护与空间布局等几个方面进行解读。以下根据讲座内容整理：

耕地概念变迁与耕地面积讨论

在《中华人民共和国土地管理法》中，耕地概念是指“在耕作层上种植农作物的土地”。耕地与林地、草地以及园地最大的不同之处是耕地要有耕作层。耕地的英文释义包括: Farmland，Arable land，Cultivated land等，其内涵与我国土地利用现状分类中的耕地概念无法完全对应。

 

1. “国标”耕地概念的演变

 

第一次全国土地调查（简称“一调”）对耕地的定义（1984）：种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田农作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树，或其它树木的土地；耕种3年以上的滩地和海涂。

 

第二次全国土地调查（简称“二调”）对耕地的定义（国标2007）：种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地；临时种植果树、茶树和林木且耕作层未破坏的耕地以及其他临时改变用途的耕地。

 

第三次全国土地调查（简称“三调”）对耕地的定义：指种植农作物的土地，包括休闲地（含轮歇地、休耕地）；以种植农作物（含蔬菜、棉花、油料等）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。（未使用2017国标，而是用的“三调”工作分类，即所谓“所见即所得”）

 

《中华人民共和国耕地保护法》（征求意见稿）中对耕地的定义：本法所称耕地，是指利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜等农作物，每年可以种植一季及一季以上的土地。

 

2. 耕地面积的讨论

 

耕地面积包含三个概念，包括：实际面积、调查面积、账面面积。

 

耕地实际面积：指符合土地利用现状分类定义现实存在的耕地面积。

 

耕地调查面积：指根据土地利用现状分类采用一定的调查方法获取的“丈量”耕地面积。由于历史上的调查方法和精度不同，因此每个时期的调查面积和现实是有差别的。

 

耕地帐面面积：指土地调查结束后登记造册公布的耕地面积。国家公布的数字是在各省调查数据基础上核准的。

 

“一调”之前，公布的全国耕地“统计面积”在1957年达到“最高点”的16.77亿亩；1996年公布的“一调”数据为19.51亿亩；2009年公布的 “二调”数据为20.31亿亩；公布的“三调”数据为19.18亿亩。

 

讲座现场

 

 

 

耕地质量与耕地质量分等

 

1. 耕地质量的概念

 

习近平总书记有一句话“农田就是农田，而且必须是良田”，强调了耕地质量的重要性。耕地质量主要以大宗栽培作物对生长条件的要求来衡量。作物生长所需要的光、温、水、土条件，构成了耕地质量要素。同时耕地是自然和人工复合系统，灌溉、排水、道路等基础设施也是构成耕地质量的重要要素，能赋予耕地更高的稳定性和产出。

 

 繁体“粮”和篆体“耕”字

 

2. 耕地质量要素分析

 

影响耕地质量的因素包括气候条件，如温度和降水、土壤性质以及人工的灌溉排水等农田基础设施等。

 

作物生长和成熟需要满足温度和水分供给条件。不同作物生长对热量的要求不同，同时热量的变化也会影响作物的种植制度即熟制。东北黑土地种植玉米为一年一熟，长江中下游以及长江流域以南地区，一年可两熟乃至三熟。从东北的一年一熟区，到黄海平原一年两熟区，再到南方的一年三熟区，可看出降水，特别是温度对产量的影响。从稳定性角度看，南方湿热区持续降水多且低温日数少，因此生产潜力大，产量也相对稳定；北方连续无降水日数显著高于南方，低温日数多，因此北方土地产量的稳定性差。

 

土壤性质影响作物扎根立地条件、保水供水能力和养分。土壤性质包括土层厚度、土壤质地、盐分含量、土壤肥力等因素。土层的厚薄和质地共同决定了耕地的韧性，主要在于抗旱能力。有效土层厚度越大，保蓄水分与养分的能力越强，抗旱能力越强，如关中地区有很厚的像海绵一样的黄土层，能够有效涵养水分，因此关中地区自古就是农业上的富庶之地。土层厚度还会影响梯田田面宽度和耕地土层厚度，决定了可否平整土地和机械化种植。因此土层厚度非常重要，可直接影响农田建设以及未来对土地的水肥管理。土壤肥力一般指土壤中的养分，其变化较大，可通过田间管理人为调节。

 

灌溉排水设施影响耕地的产能和产量的稳定性，对“旱涝保收”非常重要，需要保护。高标准农田建设主要是指灌溉排水设施的建设。

 

 

3. 耕地质量分等

 

原国土资源部耕地质量分等：原国土资源部的农用地分等有三个层次，分别为表征土地质量的质量等、表征土地利用率的利用等和表征土地利用经济效率的经济等。目的是给土地利用总体规划、耕地占补平衡以及农业税收提供依据。

 

原农业部《耕地质量等级》（GB/T33469-2016）：农业部的耕地等级与原国土资源部的农用地分等不同，它不仅包括了土层厚度、土壤质地、农田基础设施等这些稳定性的因素，也包括了容易随耕作和施肥等田间管理措施而发生迅速变化的耕层厚度、容重、土壤养分等。目前正在进行第三次全国土壤普查，其调查的重点是农田的耕作层的容重、养分等，我认为这应属于用于指导农民田间管理的土壤监测内容而不是土壤普查内容。

 

“三调”专项调查的全国耕地质量分类：该分类方法继承了原国土部的农用地分等规程逐层修正的质量评价方法，依据气候条件、地形条件、土壤条件等指标判断耕地质量和生产潜力，突出反映土地的自然资源禀赋。但它与原来的农用地分等的定量化指数不一样，实质上属于土地类型分类，所以将其命名为耕地质量分类。但这种连续性的分类命名使耕地的空间位置和属性特征很明确，能够更好地服务于国土空间规划和土地整治规划。

 

 

 

耕地产能与现实产量

 

1. 耕地产能

 

耕地产能指现阶段最高农业技术水平和投入下的耕地产量。耕地的光、温、水、土等自然禀赋与溉排等基础设施共同构成了耕地质量。不同耕地质量下的耕地产能与农业发展水平相关。耕地的产能是否能够实现叫作“现实产能”。耕地产能决定着粮食产量的“天花板”，但是现实产量还受供需、农产品比较效益、机会成本、农业政策等影响。这些因素间接影响着农业种植结构以及农业投入，产量也必然会因此变化。

 

基于全部种植高产粮食作物的全国各省耕地产能分布

 

 

2. 全国粮食总产量

 

国家统计局每年调查全国粮食产量，也同时监测农情，包括农田的播种情况和田间管理，经综合分析公布全年粮食产量。国家统计局调查粮食产量的方法：按耕地规模成比例抽样，选出各省有代表性的主要粮食作物，统计粮食播种面积、耕地面积、单产面积，并召集也有粮食产量调查成果的农业部、国家气象局、中科院数学所、国家粮油中心等相关单位进行会商，最终公布全国粮食总产量。粮食总产量很重要，它影响着市场信心和老百姓的心理状态。总体上来说我国粮食总产量在不断增长。

 

全国1949-2015年粮食总产量

 

 

 

18亿亩耕地保护内涵

 

1. 18亿亩耕地红线的内涵是粮食安全

 

18亿亩耕地红线就是粮食安全，人们要吃得饱、吃得好。在中国历史上，吃饭问题始终是治国理政的头等大事。

 

“

习近平：洪范八政，食为政首；只要粮食不出大问题，中国的事就稳得住。
 

胡锦涛：我国是人口众多的发展中国家，确保12亿多人的吃饭问题，始终是头等大事，任何时候都不能掉以轻心。如果吃饭没有保障，一切都无从谈起。

江泽民：我国人民的吃饭穿衣问题，不能靠任何国家来解决。在我国，粮食始终是一种具有战略意义的特殊商品，直接关系着国家和人民的安危。

邓小平：不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切都好办了。

毛泽东：吃饭是第一件大事；要注意，不抓粮食很危险。不抓粮食，总有一天会天下大乱。

”

 

人口增长，生活水平提高，造成对食物的总需求量持续增加，粮食安全标准(人均粮食)是在变化的。人们的一日三餐并非全是粮食，畜牧业产品、渔业产品、水果、蔬菜等共同保障了我们的“食物安全”。但我国畜产品主要是农区粮食和农作物副产品转化来的，放牧业提供的肉奶比例并不大；因为草原面积虽大，但主要是荒漠草原和干草原，单位面积的产出极低。习近平主席提出要树立“大农业观”“大食物观”。我们要把“大食物观”贯彻到耕地保护工作、国土空间规划工作中去。

 

全国1985-2009历年用粮结构及需求量

 

2. 18亿亩耕地红线的内涵也是社会安全、国家安全

 

粮食的问题、耕地保护的问题是社会问题，也关系到国家安全。粮食出口世界排名前10的国家/地区包括美国、巴西、阿根廷、乌克兰、俄罗斯、加拿大、澳大利亚、法国、印度和泰国。粮食进口世界排名前十的国家/地区包括中国大陆、墨西哥、日本、埃及、西班牙、荷兰、韩国，意大利、越南、印度尼西亚。我国是世界上最大的粮食进口国，是第二名黑西哥的4倍以上。2021年，中国粮食产量取得“十八连丰”创下新高，同时粮食进口量也创下历史新高。目前我国粮食的自给率大约80%。所以18亿亩耕地红线关系国家安全问题。

 

“

习近平：中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮。坚持最严格的耕地保护国策不动摇! 这是粮食安全的要求，也是社会稳定和国家安全的要求。

”

 

 

 

中国耕地现状以及耕地后备资源状况

 

1. 中国耕地现状

 

“三调”我国耕地总面积约为19.18亿亩，其中的水田和水浇地占比不到50%，其余为旱地。64%的耕地分布在秦岭-淮河以北。黑龙江、内蒙古、河南、吉林、新疆等5个省份耕地面积较大，占全国耕地的40%，这些省份也是重要的农产品和商品粮供应基地。“二调”以来，我国耕地重心朝西北方向偏移，但是耕地总体分布格局大致不变。

 

全国耕地分布面积层次图（2009年12月31日现状）

 

 

“三调”显示全国耕地总体质量不高。水热资源和耕地资源空间分布的不匹配是全国耕地质量总体不高的主要原因。东北区、西北区，以及京津冀鲁豫晋六省市，这些北方省份的耕地占全国耕地总面积的62%以上；长江流域及其以南地区耕地占比不到38%，然而长江流域及其以南地区水资源量占到全国的80%以上。坡耕地等低产田面积大是我国耕地质量总体不高的另一个原因。我国国土总面积的88%为山地、丘陵，处在大于15°坡度以上的耕地占全国耕地总面积的11%，易发生水土流失，隐含生态安全问题隐患。

 

2. 中国耕地利用状况

 

复种指数¹可以反映中国耕地的质量和利用情况，耕地产量也会受到气候变化及区位的影响。水资源缺乏的黄淮海平原是全国复种指数最高的，达到166%；而三熟区的华南区，复种指数却只有146%；一熟区的东北，复种指数100%；易遭风蚀沙化的内蒙古及长城沿线区和甘新区复种指数不足90%，也说明了大陆性气候的年降水量波动大，很多耕地属于“不稳定耕地”。1998-2012年，东南部复种指数下降，其他地区均呈现增长趋势，尤其是东北和西部地区。

 

¹是指一定时期内（一般为1年）在同一地块耕地面积上种植农作物的平均次数，即年内耕地面积上种植农作物的平均次数，数值上等于年内耕地上农作物总播种面积与耕地面积之比。

 

1999-2013年中国各农业区平均复种指数

 

 

中国粮食产量是以高灌溉率，大量化肥投入为支撑的。我国的化肥使用量是全世界总用量的1/3，而粮食产量仅占世界的27%。由此可见我们的化肥利用率较低。化肥投入量大的一个原因是土地本身质量差，化肥的投入使用可以提升土壤速效养分含量，提高粮食产量。没有充足的水分供应，化肥也发挥不了增产作用。因此，为提高产量大量投入化肥，同时也带来了水资源赤字利用，以及水环境恶化和投入产出效率下降等问题。

 

现代农业并非都是增产的。如为了满足环保要求要化肥减量化；种植和收割技术的提高可以解决劳动强度的问题而并不一定也提高产量；部分山区因为生态退耕、撂荒，增加了林草地，也带来耕地减少的问题。

 

 

3. 中国耕地后备资源

 

根据“一调”数据，我国的耕地后备资源，即未利用地中的荒草地、沼泽地、盐碱地和水域用地中的苇地与滩涂，大约有9.3亿亩。根据各生态区水土资源状况、开垦率和耕地状况、生态环境状况以及可垦率，我们在上世纪末计算出可垦后备土地资源自然供给量全国总计为9915万亩。如果考虑到投入产出有经济效益，耕地后备资源仅有3540万亩，为自然供给量的35.7%，主要分布在东北和西北，以及河套银川平原。从自然农业角度看，我国几乎没有什么耕地后备资源了。我国的土地后备资源开垦和国家的占补平衡政策是从国民经济核算角度出发，关注的是社会效益。今天，要拓展耕地后备资源的范围，得用新的概念也就是现代农业来定义新型后备资源，但同时，也要考虑其开发成本和经营成本。耕地的后备资源的多少和质量影响着我们未来的国土空间规划。

基于“一调”数据的中国耕地后备资源

 

 

中国耕地保护与空间布局

 

1. 耕地是山水林田湖生命共同体的核心

 

习近平总书记说山水林田湖是一个生命共同体，而第一句话就是“人的命脉在田”，强调了耕地的重要性。而耕地对土地的自然禀赋要求是最高的，要求有深厚的土层。耕地可以转换成林地、草地，但是，林地、草地和荒草地不见得能转换成耕地。耕地是天人合一最稀缺的资源，不是一般的商品，其功能应用于稳定的农产品供给，保障人们的一日三餐，所以空间规划必须优先考虑。

 

“

习近平：人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树——山水林田湖是一个生命共同体。(《实践论》的典范)

”

 

 

2. 耕地保护数量、质量、生态三位一体

 

2.1 数量保护是基础

 

数量保护是耕地保护的关键。耕地保护的本义不是“占补平衡”和“土地开发”，更不是开垦生态用地，而是要求各项建设节约集约用地，尽量不占耕地。

 

要优先保护高质量的耕地，应把高质量的耕地划进永久基本农田保护范围。高质量的耕地是指优质高产稳产的耕地，不仅仅是土壤肥沃的黑土地。事实上，一年一熟的“黑土地”的产能要比一年两熟、三熟的“红土地”的低。因此，我建议在划定永久基本农田时，应该根据光温水土的综合条件，而不仅仅是根据耕地的土壤肥力划定黑土地为永久基本农田，而放弃南方产量更高的红土地，这不利于保障全国粮食产量；而且，会加剧“北粮南运”和“南水北调”。另一方面，数量保护是质量建设和提高单产的基础，可缓解耕地高度集约利用引致的水体富营养化问题。

 

未来补充耕地的来源主要是平原区的农村居民点和工矿建设用地(包括开发区)，因为平原区复垦后的耕地质量高，而且可与现有耕地连片，实现机械化耕种。

 

需要注意的是，除了要将优质耕地划入永久基本农田，还要将那些上轮规划为永久基本农田，在农业结构调整过程中改种果树的以前的耕地，特别是“三调”划定为园地的平原区的果园(基本都有灌溉条件)划入永久基本农田。这类用地是保障“食物安全”的重要组分部分。

 

 

2.2 质量保护是重点

 

质量保护是耕地保护的重点。首先要建设高标准农田，提高耕地的产能和稳定性；其次要改造消除障碍因素，提高中低产田的质量与产能。

 

“三调”我国水田(4.71亿亩)和水浇地(4.82亿亩)共计9.53亿亩，占全国耕地总面积的49.67%。除因扶贫任务导致的部分高标准农田选址在旱地上以外，已有建成的高标准农田基本都是建在水田和水浇地上。未来耕地质量提高要转向对坡耕地类的中低产田的改造，而且这也有助于防止水土流失，促进生态保护。

 

耕地的质量保护也包括保护和维护农田基础设施。近年，农田基础设施被损坏情况比较严重，如排水沟被填、水利工程被毁坏等，应引起重视。还应注意耕地灌渠的定期清淤。

 

另外，要采取耕地的可持续利用耕作制度，进行保护性耕作。

 

 

2.3 生态保护两层含义

 

生态保护的本意是补充耕地不得以损害生态环境为代价。过去沼泽地可作为耕地后备资源，“三调”新增了第四大类用地——湿地，沼泽划定为湿地。耕地不能利用湿地进行占补平衡，也就是要保护生态。

 

而现在生态保护界有不少专家大谈农田生态，提倡农田也要保持生物多样性。从杀虫、杀菌、除草的必要性等角度来看，农田系统要保证粮食产量即保证农作物的正常生长，是不能追求生物多样性的，也就是说，我们讲生态保护，但也要避免 “泛生态化”思潮。保持生态系统多样性应从大的区域角度来看，而非从农田系统的角度，或者说，不能在地块尺度上。在农田的生态保护方面，我们需要建设特有的能够保证高产、绿色生产的农田系统，合理控制化学品的投入量，避免造成土壤和水污染之类的环境破坏。

 

 

3. 我国耕地空间布局

 

3.1 在全国尺度上，要保护湿热地区的耕地

 

湿热地区的耕地是优质耕地，由于与经济建设空间重叠矛盾突出，被建设用地侵占，导致面积缩减严重。我国耕地重心呈现向低温缺水的西北方向移动的趋势，造成国家层面的耕地质量和产能下降。因此，国家层面上的耕保任务是要保护湿热地区的耕地。要在国家级的国土空间规划上进行整体布局，不能单从经济和人口的角度去考虑，耕保任务要做到“能保尽保”。
 

 

3.2 在区域尺度上，要保护平原川道的耕地

 

城市化区与平川优质耕地区空间重叠矛盾突出，因建设占用，导致平原区土沃水丰的耕地快速减少，从而造成严重的耕地产能减少。因此，在区域尺度上，地方政府的耕保任务就是要加强保护平原川道区的耕地。

 

关于平原区耕地保护的两点建议：

 

1）将耕地纳入城市绿色空间，发挥其绿色景观功能，并将永久基本农田作为城市增长边界。

 

2）在河谷和浅山丘陵区，城镇和果园向山上和坡麓地带发展，既能够保护河谷平坝优质耕地，又可防洪水威胁城镇和生产优质绿色水果。

 

3.3 在地块尺度上，要保护有基础设施、地块大、规则的耕地

 

有基础设施、规则、面积大的耕地，不仅质量高、产能高,而且因为耕作效率高，能够被可持续利用。地块面积大，可采用机械耕作，因此耕作效率高；而相同面积的耕地，矩形和梯形地块的耕作效率明显高于其他地块形状，矩形地块的机械耕作效率最高，三角形地块机耕效率最低。没有农田基础设施的不规则小地块(“斑块”)容易被弃耕、撂荒，或被周边的其他土地基质侵吞。因此，在地块尺度上，“村官”“百姓”的耕保任务就是要保护有基础设施、地块大、规则的耕地。